A fronte della crisi energetica provocata dalla guerra israelo-americana contro l’Iran e dal blocco iraniano dello Stretto di Hormuz, l’Agenzia Internazionale dell’Energia (AIE) ha raccomandato un piano d’azione immediato. Le stesse raccomandazioni sono state disposte dall’Unione Europea.
Per limitare il consumo di greggio, i governi devono intervenire sulla mobilità. Abbassare i limiti in autostrada di almeno 10 km/h (risparmio stimato: 290.000 barili/giorno dalle auto e 140.000 dai camion). Estendere lo smart working fino a tre giorni a settimana per azzerare gli spostamenti non essenziali. Istituire domeniche senza auto, rendere gratuiti o economici i trasporti pubblici e incentivare la micro-mobilità (bici e camminata). Alternare l’uso delle auto tramite targhe alterne, potenziare il car sharing e evitare i voli in aereo laddove esista un’alternativa su ferrovia ad alta velocità. Per limitare il consumo di metano le linee sono altrettanto nette. Stop definitivo ai contratti con la Russia e sostituzione del gas con fonti rinnovabili o nucleare. Accelerare l’installazione di pompe di calore e regolare i termostati; ridurre il riscaldamento di solo 1°C garantirebbe un risparmio nazionale di circa 10 miliardi di metri cubi l’anno.
Nonostante le indicazioni dell’AIE e della UE, i governi europei sembrano prigionieri dell’attendismo. La speranza che la guerra finisca presto, le scorte accumulate e il timore di contraccolpi elettorali frenano l’adozione di misure di austerity. I reduci dell’opposizione alle restrizioni in tempo di pandemia già sollecitano ribellioni contro quello che definiscono il prossimo “lockdown energetico”.
Il nodo resta la gestione della crisi energetica. Se la guerra e il blocco di Hormuz dovessero perdurare, ciò che i governi non decideranno per decreto verrà imposto brutalmente dal mercato. In assenza di un piano statale di razionamento controllato, il prezzo del gas e il costo del barile aumenteranno a livelli insostenibili. Non servirà una legge per fermare le auto se la benzina toccherà i 4 euro al litro, sarà l’impossibilità finanziaria a svuotare le strade.
La differenza, però, è l’equità. Un piano statale può proteggere i servizi essenziali (ospedali, scuole, fasce deboli). Il libero mercato, invece, garantisce il consumo solo a chi ha grandi disponibilità economiche, condannando il resto della popolazione a un taglio netto dei beni primari. Senza una transizione guidata, il rischio è quello di passare da una crisi energetica a un collasso sociale caotico e violento.
Sabato mattina, intorno alle 7.30, alcuni agenti della polizia di stato hanno bussato alla porta della stanza d’albergo a Roma dove alloggiava l’eurodeputata di Alleanza Verdi e Sinistra (AVS) Ilaria Salis, in attesa di partecipare alla manifestazione No Kings. L’esponente rosso-verde ha denunciato pubblicamente la visita della polizia come un effetto del decreto sicurezza. La questura si è giustificata con il compimento di un atto dovuto. Quando un hotel registra un ospite sul portale “Alloggiati Web”, i dati vengono incrociati con il database Schengen. Sul nome di Ilaria Salis pendeva una “segnalazione di controllo” inserita dalla Germania dal 2 marzo. La procedura obbliga le forze di polizia locali a registrare la posizione e gli spostamenti del soggetto qualora venga individuato sul territorio. Questa spiegazione “burocratica” è stata ripresa e rilanciata da diversi avversari di destra.
Tuttavia, appare strano che la Germania ignori che Ilaria Salis sia una eurodeputata. Le segnalazioni di controllo nella procedura di Schengen si fanno per le persone ricercate, latitanti, sospette e di difficile individuazione. Non per un personaggio pubblico che riveste ruoli istituzionali, la cui attività e i cui spostamenti sono monitorati tutti i giorni dagli organi di informazione e da lei stessa sui profili pubblici dei social media. Se la Germania vuole qualcosa da Ilaria Salis, basta che glielo notifichi al suo ufficio parlamentare di Strasburgo o alla sua residenza nota in Italia. Ammesso (e non concesso) che la Germania ignori il ruolo pubblico e istituzionale di Ilaria Salis, almeno l’Italia dovrebbe conoscerlo. Avrebbe quindi dovuto agire per schermare o chiarire la posizione di una rappresentante italiana delle istituzioni europee, invece di lasciare che venisse trattata come un soggetto pericoloso.
Per completare le speculazioni “logiche”, ipotizziamo che sia la Germania, sia l’Italia, pur sapendo che Ilaria Salis è una europarlamentare, si siano convinte che lei sia lo stesso un “soggetto pericoloso”, che va monitorato in segreto, anche in violazione dell’immunità parlamentare, fino al momento di coglierla sul fatto, un fatto così grave da oltrepassare l’immunità. Che senso avrebbe aver bruciato il monitoraggio con una identificazione inutile, in un albergo romano, prima di una innocua manifestazione?
A parte questi difetti di senso, la spiegazione dell’automatismo burocratico traballa anche per altre incongruenze. Se i dati di “Alloggiati Web” s’incrociano con le segnalazioni di controllo del sistema di Schengen, lo stesso faranno i dati di passaggio alla frontiera. Nel mese di marzo, quindi dopo la segnalazione tedesca, Ilaria Salis, oltre a essersi spostata tra l’Italia e Bruxelles, si è spostata tra l’Italia e Cuba, esibendo il passaporto in uscita e in entrata. Ma l’atto dovuto è rimasto dormiente. Si è svegliato solo all’alba del 28 marzo, il giorno della manifestazione No King, per svegliare la stessa Ilaria Salis.
Qui, se l’identificazione, il solo controllo dei documenti, può essere considerato un atto amministrativo ordinario, l’interrogatorio di un’ora sulle intenzioni politiche e la partecipazione a una manifestazione interferiscono con il libero esercizio del mandato parlamentare. Ogni volta che la polizia compie atti che limitano la libertà personale, intrattiene per interrogare o esegue perquisizioni, ispezioni, è obbligatorio redigere un verbale e consegnarne copia all’interessato. Dopo un’ora di domande, la polizia non ha consegnato nessun verbale a Ilaria Salis. Il mancato rilascio del verbale non è solo una “dimenticanza”, ma un modo per rendere l’atto giuridicamente inesistente e quindi non impugnabile, pur avendo prodotto i suoi effetti di interferenza e intimidazione.
Sebbene il contenuto della segnalazione tedesca sia riservato, è ragionevole ipotizzare un legame con le inchieste tedesche sui movimenti radicali antifascisti. Se così fosse, il cortocircuito sarebbe ancora più grave: lo Stato italiano avrebbe permesso che una segnalazione giudiziaria estera venisse usata come grimaldello per un controllo interno da polizia politica, ignorando deliberatamente l’immunità che dovrebbe proteggere un eletto da interferenze di questo tipo.
Le modalità del controllo, l’ingresso in camera d’albergo all’alba, la durata dell’interrogatorio, un’ora, e il contenuto delle domande, relative a attività politiche protette, sono tutti elementi che configurano una violazione delle norme europee sull’immunità e trasformano l’”atto dovuto” in un’azione di intimidazione politica. Secondo il Protocollo n. 7 sui privilegi e sulle immunità dell’UE (Articolo 9), i membri del Parlamento Europeo godono, sul territorio del proprio Stato, delle stesse immunità riconosciute ai membri del parlamento nazionale. L’immunità protegge i parlamentari da ogni restrizione alla loro libertà di movimento, a meno che non vi sia un’autorizzazione della Camera di appartenenza (o il caso di flagranza di reato). Per rifiutare o aggirare questo punto, in questa circostanza, i commentatori della destra ricorrono all’argomento populista del privilegio opposto alla legge uguale per tutti. Il che mostra i limiti della loro cultura giuridica-istituzionale.
In una democrazia liberale, l’immunità parlamentare non nasce per proteggere la persona, Ilaria Salis, ma per proteggere la funzione (il mandato parlamentare). Serve a evitare che il potere esecutivo (la polizia, il governo) possa usare controlli, arresti o perquisizioni per impedire a un oppositore politico di votare in aula o di partecipare a una manifestazione. È uno scudo per la democrazia. Se accettiamo che un parlamentare possa essere controllato e interrogato senza filtri “in nome dell’uguaglianza”, stiamo accettando che il governo possa usare la polizia per monitorare chiunque lo disturbi, eliminando quella libertà di mandato e quella separazione tra potere esecutivo e potere legislativo che l’immunità è chiamata a presidiare.
Nel referendum costituzionale sulla separazione delle carriere in magistratura, il No ha battuto il Si, con il 54% contro il 46% e un’affluenza al 58%. La vittoria del No è stata clamorosa in confronto alle aspettative. Sia per il distacco di otto punti, sia per l’elevata affluenza. A due settimane dal voto, molti analisti prevedevano che una bassa affluenza avrebbe favorito il No, mentre un’alta affluenza avrebbe favorito il Sì, portando al seggio l’elettorato di governo più difficile da mobilitare. È accaduto l’opposto: l’affluenza è stata molto alta e ha vinto nettamente il No.
Il primo e principale motivo della vittoria del No è stato l’aver percepito la riforma come un attacco all’indipendenza della magistratura. Le opposizioni l’hanno raccontata così. Il governo lo ha negato a parole e, contemporaneamente, lo ha confermato con l’attacco quotidiano alla magistratura. Bisognava votare SÌ, per non avere più giudici che sbagliano, giudici che restano impuniti, giudici che non permettono di governare, giudici che trafficano con le correnti, giudici politicizzati. D’altra parte, separare i pubblici ministeri dai giudici creava la condizione favorevole per mettere le procure sotto il ministro della giustizia, come dichiarazioni pubbliche e disegni di legge lasciano intendere. O con l’abolizione della obbligatorietà dell’azione penale, o con la sottrazione ai PM del controllo sulla polizia giudiziaria, o con entrambe.
Il secondo motivo della vittoria del No è l’aver percepito la riforma come inutile e macchinosa. Invece di razionalizzare, complicava l’amministrazione della giustizia con lo sdoppiamento dei CSM, nominati a sorteggio con svilimento della professionalità dei giudici e l’introduzione di una “Alta Corte Disciplinare”, una sorta di tribunale speciale, anch’esso nominato a sorte, per punire i magistrati, i quali, se sanzionati avrebbero potuto fare appello solo a quella stessa Alta Corte che li ha già giudicati. Il tutto, per cosa? Per realizzare una separazione delle carriere già resa eccezionale dalle leggi ordinarie (Mastella/Castelli 2007 e Cartabia 2022). Queste leggi hanno de facto ridotto la questione, rendendo la riforma costituzionale sproporzionata rispetto al risultato atteso. Tanto più che si tratta di una riforma senza nessuna incidenza sui problemi veri della giustizia: processi lenti, cause arretrate, carceri sovraffollate. Non c’era motivo per la maggioranza degli elettori di approvare una riforma che ci avrebbe dato una magistratura meno indipendente, più burocratizzata, ancora più inefficiente.
Il terzo motivo della vittoria del No è per alcuni il motivo vero e il più importante. La riforma sarebbe stata bocciata, perché gli elettori, invece di interessarsi al merito, si sono interessati al governo. Ossia, avrebbero votato contro il governo. Non so quanto questa lettura possa piacere a Giorgia Meloni, tuttavia, la riforma e il riformatore autoreferenziale fanno parte dello stesso pacchetto. Se hai continuamente problemi con la giustizia (perché le tue leggi sono incostituzionali, violano i trattati internazionali, il tuo personale politico è spesso inquisito) e ti metti, di conseguenza, a riformare la giustizia in modo da ottenere un miglior o nessun trattamento da parte dei giudici, è impossibile non tenerne conto. D’altra parte, il modo migliore di non generare confusione tra riforme costituzionali e governo è non imporre questo tipo di riforme a colpi di maggioranza e voti di fiducia. La Costituzione è di tutti. Si è scritta e si riforma con la mediazione di tutti, o quanto meno di una maggioranza qualificata. In assenza della quale, si va al referendum confermativo e si viene puntualmente bocciati.
Una semplificazione retorica a favore del SI propone una immagine con due elenchi di paesi. Nel primo elenco vige la separazione delle carriere in magistratura. Si tratta di Germania, Spagna, Portogallo, Austria, Paesi Bassi, Svizzera, Belgio, Svezia, Danimarca, Regno Unito, Norvegia, Canada, Stati Uniti, Giappone. Nel secondo elenco vige una sola carriera. Si tratta di Cina, Iran, Russia, Turchia, Bolivia, Egitto, Pakistan, Bangladesh, Iraq, Nigeria, Venezuela, Arabia Saudita, Marocco, Algeria. Il messaggio implicito, talvolta esplicito, della semplificazione è questo: i paesi democratici separano le carriere dei magistrati, i paesi autoritari e le democrazie più deboli, invece, le unificano. L’Italia è un’anomalia, che deve uniformarsi agli altri paesi democratici.
Questo contrasto per associazione suggerisce un falso rapporto di causa ed effetto: la separazione delle carriere contribuisce alla democrazia, le carriere unificate contribuiscono all’autoritarismo. In verità, i regimi autoritari sono tali, non perché le carriere sono unificate, ma perché sono unificati i poteri dello stato sotto il potere politico. Il punto è la sottomissione di tutta la magistratura al governo. Quindi, il problema di separare le carriere di una magistratura integralmente sottomessa neppure si pone. Nei paesi democratici, invece, i poteri dello stato sono separati e distinti: l’esecutivo, il legislativo e il giudiziario. In questo assetto, il potere politico cerca di sottomettere almeno la magistratura requirente (i pubblici ministeri), per arginare le indagini della magistratura nei riguardi del potere politico e degli interessi che rappresenta, in ambito economico, sociale, militare.
Tuttavia, questi rapporti nell’equilibrio dei poteri dello stato sono motivo di tensione e danno luogo a strutture diverse. Non sempre la separazione delle carriere impedisce in assoluto il passaggio dal ruolo di giudice a quello di pubblico ministero e viceversa. Questo è possibile in diversi paesi del primo elenco.
L’Italia rappresenta un’anomalia si, ma un’anomalia positiva, perché è il modello più avanzato tra le democrazie. In quanto, in Italia tutta la magistratura è autonoma dal potere politico, anche il pubblico ministero.
Questo assetto fu deciso dai costituenti proprio in reazione al fascismo, esperienza non vissuta da altre democrazie. La resistenza dei governi centristi e dei settori più conservatori e reazionari della società si espresse nella riluttanza ostruzionistica a cedere il controllo sulla magistratura. Prima del CSM, era il Ministro della Giustizia a decidere carriere, trasferimenti e sanzioni dei magistrati; istituire l’organo di autogoverno significava per la politica perdere un’importante leva di influenza. Così, solo il 24 marzo 1958 venne approvata la legge ordinaria (Legge 195/1958) che regola la composizione e il funzionamento del CSM e solo nel 1959 il CSM potè insediarsi ufficialmente e iniziare la sua attività.
D’altra parte, la mancata epurazione del dopoguerra fece si che dopo il 1945, quasi tutti i magistrati che avevano servito sotto il regime rimanessero al loro posto. I vertici della Cassazione e i gradi superiori erano occupati da giudici che avevano fatto carriera durante il ventennio. Questa “vecchia guardia” era legata a una visione gerarchica e autoritaria, poco incline ai valori democratici e sociali della nuova Costituzione. Per tutti gli anni ’50, molti giudici sostennero che le norme costituzionali (come la libertà di sciopero o di espressione) fossero solo “programmi” per il futuro e non leggi immediatamente applicabili. Questo permise loro di continuare a usare il Codice Rocco (di epoca fascista) per reprimere il dissenso politico e le lotte sindacali. Questi stessi magistrati erano diffidenti nei confronti dell’autonomia della magistratura. Abituati a un sistema in cui il Ministero della Giustizia controllava promozioni e stipendi, molti magistrati vedevano nell’indipendenza del CSM un pericolo per la loro carriera piuttosto che una garanzia di libertà.
Questa mentalità iniziò a cambiare solo alla fine degli anni ’50 con l’ingresso in carriera dei cosiddetti “giudici ragazzini” (la prima generazione post-fascista), che spingeranno per l’attuazione della Costituzione. Le donne sono potute entrare in magistratura solo nel 1963. La magistratura associata (le famigerate correnti) e i cosiddetti pretori d’assalto, quei giudici che iniziano ad applicare la Costituzione e le leggi per tutelare i diritti dei cittadini, dei lavoratori, dei consumatori, emergeranno solo negli anni ‘60 e ‘70.
È a partire da questo risveglio democratico della magistratura, che negli anni ‘70, ‘80, ‘90, si eprimerà nella lotta al terrorismo, alla criminalità organizzata e alla corruzione politica, che la classe politica inizia a porsi il problema di riformare la magistratura, traendo anche spunto da alcuni pretesti giusti, come il superamento del processo inquisitorio del Codice Rocco. Ma con il fine sostanziale di arrivare al controllo delle procure.
La separazione delle carriere esiste già “di fatto” in Italia (grazie alla riforma Castelli/Mastella del 2006/2007 e poi alla riforma Cartabia del 2022), che ha reso quasi impossibile il passaggio tra le funzioni. Se il passaggio è già rarissimo, inferiore a quello dei paesi del primo elenco, perché insistere su una riforma costituzionale? Perché l’obiettivo non è separare le funzioni, ma separare gli organi di autogoverno (i CSM) e farli eleggere a sorte. In modo che i PM diventino una potenziale facile preda. Il sorteggio che dovrebbe dissolvere le correnti, dissolverebbe anche la capacità di resistenza collettiva della magistratura requirente alle pressioni della politica.
La separazione dei CSM modificherebbe il principio di obbligatorietà dell’azione penale (Art. 112 Cost.) come proposto da diversi disegni di legge del centrodestra. In Italia, il PM deve indagare su ogni notizia di reato. Se il PM venisse separato e indebolito nel suo organo di autogoverno, il passo successivo potrebbe essere quello di dare al Parlamento o al Governo il potere di decidere le “priorità” dell’azione penale. Trasformando così la posizione dell’Italia davvero in una anomalia negativa, più prossima alle democrature che alle democrazie.
Le correnti nella magistratura sono rappresentate solo come un male. Eppure, in qualsiasi corpo professionale numeroso, è naturale che si formino aggregazioni per affinità culturale, metodologica o valoriale. Succede nei partiti, nelle università, negli ordini professionali. Le correnti della magistratura hanno anche avuto una funzione storica positiva: hanno prodotto dibattito culturale, riviste giuridiche, elaborazione dottrinale. Magistratura Democratica negli anni Sessanta e Settanta, per esempio, ha contribuito a formare una generazione di giudici con una visione moderna dei diritti.
La critica alle correnti non dovrebbe riguardare la loro esistenza, ma la loro degenerazione in macchine di potere interno. Il punto di rottura è quando una corrente smette di essere un’associazione di idee e diventa uno strumento per gestire nomine, promozioni e incarichi direttivi in una logica di scambio. È quello che il caso Palamara ha reso pubblico in modo particolarmente crudo: telefonate, accordi, “pacchetti” di nomine concordate tra correnti avversarie.
Il meccanismo che ha incentivato la spartizione è strutturale: il CSM ha potere diretto sulle carriere, e chi siede nel CSM è eletto da colleghi che aspirano a promozioni. Il conflitto di interessi è incorporato nel sistema: l’elettore è anche il potenziale beneficiario delle decisioni dell’eletto. In questo contesto, le correnti diventano naturalmente agenzie di intermediazione tra chi vota e chi decide.
Il sorteggio non è la soluzione, e nemmeno l’unica alternativa disponibile. Esistono correttivi che attaccano il problema nel punto giusto, cioè il nesso tra chi vota e chi viene premiato dalle decisioni dell’eletto. La legge Cartabia del 2022 ne ha già adottati alcuni, e questo dimostra che la strada delle riforme strutturali è praticabile, senza bisogno di ricorrere al sorteggio.
Il più diretto è l’incompatibilità post-mandato: se i membri del CSM fossero ineleggibili a qualsiasi incarico direttivo per un lungo periodo dopo la fine del mandato, il legame tra voto e carriera personale si spezzerebbe. Chi siede nel CSM non avrebbe nulla da guadagnare personalmente dalle nomine che decide. È una misura semplice, verificabile, e difficile da aggirare. Più complessa ma complementare è la predeterminazione dei criteri: definire per legge i parametri di selezione per ogni incarico direttivo riduce il margine discrezionale del CSM e, con esso, il valore dello scambio politico. Non elimina la discrezionalità, ma la costringe entro confini più stretti. Infine, rendere pubblici non solo le decisioni ma i verbali integrali delle discussioni interne ridurrebbe lo spazio per gli accordi informali. La trasparenza è un deterrente imperfetto, ma reale. La pubblicità dei verbali costringerebbe i membri del CSM a motivare le nomine in base a quei criteri, rendendo verificabile lo scarto tra regola e decisione.
Il sorteggio aggira questo problema senza risolverlo, i correttivi descritti sopra lo affrontano, imperfettamente, ma nel punto giusto. Tuttavia, agiscono tutti all’interno di una logica che lascia intatta la struttura degli incentivi personali di chi siede al CSM. È per questo che la riforma del sistema elettorale, da sola, non basta: può cambiare chi siede al CSM e con quale legittimità, ma non cambia con quali incentivi opera. Le due dimensioni, come si elegge il CSM e con quali incentivi opera, sono distinte e vanno affrontate in parallelo, non in alternativa.
Sul piano elettorale, anche qui la Cartabia ha già mosso nella direzione giusta, introducendo collegi territoriali e candidature individuali. Prima della riforma, il magistrato votava sostanzialmente una corrente, che decideva chi mandare al CSM. Il candidato doveva alla corrente la candidatura e, una volta eletto, anche la fedeltà. La combinazione più robusta tra i correttivi elettorali resta quella tra collegio uninominale, divieto di liste bloccate e incompatibilità post-mandato.
Il collegio uninominale non elimina il legame con la corrente, sarebbe ingenuo sostenerlo. L’esperienza dei sistemi politici mostra che l’uninominale tende a rafforzare le coalizioni, perché un candidato senza appoggi organizzati difficilmente batte l’uomo di punta di un blocco strutturato. Ma cambia la natura del legame: in un collegio uninominale la corrente non può imporre un candidato debole coprendolo con i voti di lista. Deve scegliere qualcuno che vinca sul territorio, il che significa qualcuno con reputazione personale, riconoscibilità, prestigio professionale. Il mandato resta legato alla corrente, ma la corrente è costretta a competere sulla qualità del candidato invece che sulla forza dell’apparato. È uno spostamento di incentivi, non una rottura. Ed è già molto.
Il divieto di liste bloccate agisce in modo complementare: anche in un sistema proporzionale, spostare il potere dalla corrente-organizzazione al singolo candidato significa che la corrente può ancora sostenere qualcuno, ma non può imporlo. Il candidato deve essere riconoscibile e votabile dai colleghi in quanto persona, non in quanto tessera.
Ci sono limiti reali. In collegi molto piccoli il rischio opposto è il clientelismo locale: la corrente nazionale viene sostituita dalla rete di relazioni personali del distretto. E il candidato forte in un collegio uninominale tende a essere quello con maggiore visibilità o anzianità, non necessariamente il più adatto al governo della magistratura. Sono rischi noti, gli stessi che esistono nelle elezioni politiche. Non annullano la proposta, ma impongono attenzione nella calibrazione dei collegi, che dovrebbero essere abbastanza ampi da rendere insufficiente la sola rete di conoscenze personali.
Questi limiti confermano che il sistema elettorale da solo non basta. Il problema di fondo è altrove.
Un CSM senza potere sulle carriere non è una riforma: è una resa. La magistratura, per essere autonoma dall’esecutivo, deve potersi governare, e governarsi significa anche decidere chi avanza, chi ottiene un incarico direttivo, chi viene valutato e come. Sottrarre quel potere decisionale significherebbe consegnarlo altrove: a criteri burocratici che non catturano la qualità reale, o peggio, a un controllo politico esterno incompatibile con l’indipendenza del potere giudiziario. Il problema non è la discrezionalità in sé, ma una discrezionalità non vincolata da criteri trasparenti e esercitata da chi ha un interesse personale nell’esito.
Il problema non è che il CSM decida. È che chi decide lo fa con incentivi distorti: deve la propria elezione alle correnti, e le correnti devono la propria forza alle carriere che controllano. Spezzare questo circolo non richiede di svuotare il CSM, ma di fare in modo che chi vi siede non abbia nulla di personale in gioco nelle decisioni che prende. Incompatibilità post-mandato, criteri predeterminati, trasparenza delle discussioni, sistema elettorale che premi il candidato invece della tessera: nessuno di questi correttivi è risolutivo da solo, ma combinati aggrediscono il problema da lati diversi.
È una soluzione più complessa del sorteggio, ma più onesta e più coerente con l’idea di una magistratura davvero autonoma.
La riforma costituzionale della giustizia sceglie di eleggere i CSM per sorteggio e non per votazione. Perché il sorteggio, a differenza della votazione, consentirebbe di eleggere magistrati liberi dall’influenza delle correnti. I magistrati così scelti sarebbero comunque persone qualificate, perché estratti a sorte da un corpo di funzionari tutti abilitati e preparati. I magistrati sorteggiati, liberi dall’influenza delle correnti, potrebbero finalmente decidere nomine e promozioni basate sul criterio del merito e non della fedeltà. Però, la motivazione del sorteggio e il suo scopo sembrano contraddirsi.
Per sostenere il sorteggio nella elezione del CSM, i promotori del SI alla riforma devono affermare che la magistratura sia un corpo di funzionari interscambiabili e di alto livello. Altrimenti affidarsi al caso sarebbe un azzardo molto rischioso. Tuttavia, per sostenere la necessità di una selezione basata sul merito e non sulla fedeltà, devono affermare l’esatto opposto. Ovvero che esistano profonde differenze tra magistrati “bravi” e “incompetenti” e che il sistema attuale, poiché condizionato dalle correnti, non sia in grado di distinguerli.
Se i magistrati sono tutti bravi, il sorteggio non è un problema. In tal caso neppure esiste come problema il criterio del merito nella selezione di nomine e promozioni. Invece, se i magistrati non sono tutti bravi, allora esiste il problema di selezionare i più meritevoli. Ma in tal caso l’elezione per sorteggio è un’avventura.
In realtà, il sorteggio per la composizione del CSM elimina solo il potenziale legame tra l’eletto e una corrente che lo sostiene. Ma il sorteggio di per sé non produce merito nella selezione di nomine e promozioni; al limite produce neutralità statistica. Una volta estratti a sorte i membri del CSM, questi dovranno comunque decidere chi promuovere a incarichi direttivi (Procure, Presidenze di Tribunale). Il rischio, paradossalmente, è che membri estratti a sorte e privi di esperienza ordinamentale finiscano per affidarsi ancora di più ai pareri burocratici degli uffici ministeriali, o, peggio, tornino a logiche di scambio informale non più mediate dalle correnti “ufficiali”, quindi persino meno decifrabili e più opache.
I sostenitori del SI sovrappongono in questo modo due momenti diversi. La selezione dei controllori (il CSM), che si vorrebbe fare a sorte. La valutazione dei controllati (i magistrati ordinari): Che si vorrebbe fare per merito. La falla logica sta nel credere che un organo scelto dal “caso” sia automaticamente più incline o più capace di valutare il “merito” rispetto a un organo scelto per elezione. Se il problema è la lottizzazione delle cariche, il sorteggio la interrompe, ma non garantisce affatto che i criteri di scelta diventino improvvisamente scientifici o legati all’efficienza.
Il sorteggio viene presentato come una “cura miracolosa” che, eliminando la politica interna (le correnti), sprigiona automaticamente il merito. È un’ipotesi suggestiva ma priva di riscontro empirico. Il merito richiede criteri di valutazione oggettivi, investimenti e trasparenza, non la rimozione del metodo elettivo. Se i magistrati sono tutti bravi il sorteggio è innocuo ma il merito è un falso problema; se non lo sono, il merito è un problema reale ma il sorteggio è la soluzione sbagliata.
Cosa è lo “strapotere della magistratura”? Una borsa voluminosa che di tanto in tanto compare nella retorica della destra e dei propagandisti del Si. Il suo contenuto è dato per scontato, senza mai essere mostrato. Per dimostrare lo “strapotere”, bisognerebbe provare che la magistratura agisca extra legem o per finalità politiche. Se invece agisce applicando leggi esistenti, allora il problema non è il “potere” dei giudici, ma la qualità delle leggi o la condotta del governo.
Potrebbe trattarsi della supplenza giudiziaria al vuoto politico. La magistratura interviene su temi etici (fine vita, adozioni), ambientali (caso Ilva) o economici (il salario minimo) su cui il Parlamento non decide. Il giudice, nell’emettere la sentenza, crea la norma dove manca, diventando un legislatore di fatto. Ma se il Parlamento abdica al suo ruolo di legislazione, il cittadino ricorre al giudice per chiedere la tutela dei suoi diritti. Chiamare questo”strapotere della magistratura” significa colpevolizzare il giudice per l’inefficienza del legislatore.
O forse potrebbe riguardare il potere selettivo nell’esercizio dell’obbligatorietà dell’azione penale. In teoria, il PM deve perseguire ogni reato. In pratica, con milioni di fascicoli, il PM decide cosa indagare e quando. Se un PM decide di aprire un’indagine su un cantiere strategico o su un assessore a tre giorni dalle elezioni, ha un potere di interdizione politica notevole. Ma, amministratori e grandi opere non meritano la priorità nel controllo di legalità? Andrebbero messi in una zona franca, in un Paese dove si vota una volta all’anno? Dove la criminalità organizzata controlla un quarto del territorio nazionale ed è infiltrata tanto nella politica, quanto nell’economia? Non è preoccupante lo strapotere delle mafie? L’alternativa, ossia che la politica decida le priorità, creerebbe una diseguaglianza di fronte alla legge. Il cittadino comune verrebbe perseguito “per default”, mentre il potente verrebbe perseguito solo se “politicamente opportuno”.
Oppure potrebbe essere il “potere corporativo” dei giudici. Il consiglio superiore della magistratura (CSM) si è trasformato in un parlamentino diviso in correnti, un centro di potere autoreferenziale, che decide nomine e carriere. Invece, chi dovrebbe deciderle? L’esistenza del CSM non è un “privilegio di casta”, ma un dispositivo costituzionale di protezione. Se le carriere dei magistrati fossero influenzate dal Governo (come accade in altri Paesi), un giudice che indaga su un ministro saprebbe di andare incontro a un blocco della carriera o a un trasferimento punitivo. Il fatto che la magistratura decida autonomamente sulle proprie carriere è l’unico modo per garantire che il giudice sia “soggetto soltanto alla legge” (Art. 101 Cost.) e non al desiderio di compiacere il potente di turno per ottenere una promozione.
Riguardo, le correnti, la magistratura italiana è frammentata. Le correnti (da quelle più conservatrici a quelle più progressiste) riflettono il pluralismo della società. Spesso sono in conflitto tra loro e questo mostra che la magistratura italiana non è un vero centro di potere unitario. Nel CSM non ci sono solo magistrati. Un terzo è eletto dal parlamento. Se c’è stata degenerazione correntizia, spartizione delle nomine, la politica vi ha partecipato. D’altra parte, il superamento delle correnti, in magistratura come in ogni ambito, comporta il rischio più grave del monolitismo: la corrente unica, quella del governo.
Ma, torniamo allo “strapotere della magistratura”. Perché non viene spiegato? Forse, perché bisognerebbe ammettere che gran parte del potere dei giudici deriva da leggi scritte male o non scritte affatto dalla politica. Il cosiddetto ‘strapotere’ è spesso l’unica difesa del cittadino contro gli abusi della pubblica amministrazione; l’ unica tutela delle minoranze, si pensi ai migranti, alle aree politiche del dissenso, dagli abusi del governo. Sul piano dei diritti sociali e civili, ci sono ad esempio i figli delle coppie omogenitoriali o i lavoratori sfruttati che si rivolgono al potere giudiziario, perché non trovano ascolto nel potere esecutivo e legislativo. D’altronde, il personale politico della pubblica amministrazione e di governo si è mostrato negli anni troppo permeabile alla corruzione e ha dimostrato di avere un senso troppo debole della legalità: in questo contesto, indebolire chi deve vigilare non significa ‘riequilibrare i poteri’, ma spalancare le porte all’impunità.
Un punto che spesso i sostenitori dello “strapotere” usano è che i magistrati “non pagano mai per i loro errori”. Si accusa la magistratura di irresponsabilità, ma si tace sul fatto che essa è l’unico potere che deve motivare ogni singola decisione per iscritto, esponendola a tre gradi di giudizio. Al contrario, il potere politico rivendica una ‘insindacabilità’ basata sul consenso elettorale che somiglia molto di più a un assegno in bianco. Per i magistrati, esistono già sanzioni disciplinari e forme di responsabilità civile, ma la politica punta a una responsabilità di tipo ‘politico’, che è l’esatto opposto dell’indipendenza: un giudice che risponde del merito delle sue decisioni a un organo esterno non è più un giudice libero, ma un funzionario timoroso.
Se si definisce “strapotere” il controllo di legalità, si prepara il terreno culturale per dire che la legalità è un intralcio alla volontà popolare (rappresentata dal governo). È lo slittamento dalla Rule of Law (il governo della legge) alla Rule by Law (il governo tramite la legge, usata come strumento del potere). La democrazia non è il governo della maggioranza assoluta, ma il governo della maggioranza dentro i limiti della Costituzione. Senza il controllo di legalità, la democrazia degenera in autocrazia elettiva.
La separazione delle carriere in magistratura implica il rischio che il pubblico ministero finisca sotto il controllo dell’esecutivo. I sostenitori della riforma dicono che questa paura è infondata, perché nella riforma il controllo dell’esecutivo sul PM non c’è scritto. Eppure, la riforma parte dal presupposto che, con le carriere unificate, il giudice subisca una sudditanza psicologica nei confronti del PM. Ma, nelle leggi costituzionali e ordinarie vigenti, questa sudditanza non è scritta da nessuna parte. Quindi, si può temere una situazione anche se non è formalizzata per iscritto in una norma. Allora, vediamo come può succedere, con la separazione delle carriere, che il PM sia sottomesso all’esecutivo.
Oggi il PM è parte dello stesso “ordine” del giudice. Questa appartenenza comune funziona da scudo: il PM gode della stessa indipendenza costituzionale del giudice. Una volta creato un corpo separato di “avvocati dell’accusa”, quel corpo diventa un’isola istituzionale. Nella storia del diritto comparato, un corpo di funzionari che esercita il potere punitivo dello Stato senza essere parte dell’ordine giudiziario tende a gravitare intorno al Ministero della Giustizia.
Anche se la riforma prevede un CSM dedicato ai PM, l’esecutivo detiene il potere di spesa. Se il pubblico ministero non è più “protetto” dall’ombrello unitario della Magistratura, il Governo può influenzarne l’azione attraverso la distribuzione dei fondi, la logistica o l’organizzazione degli uffici. Chi decide quali procure potenziare e quali lasciare senza personale? In un sistema separato, la voce del Ministro della Giustizia su questi temi diventerebbe molto più pesante.
Un PM in un corpo separato, senza il prestigio e l’autonomia simbolica della magistratura giudicante unificata, è più esposto a campagne mediatiche (“PM politicizzato”). Ha minor protezione dello status di “magistrato” tout court, è più vulnerabile a delegittimazioni pubbliche orchestrate.
Se il PM non risponde più alla cultura della “giurisdizione” (condivisa con i giudici), a chi risponde delle sue scelte? In democrazia, un potere senza controllo è inammissibile. Se il PM non è “controllato” dalla cultura del giudice, si finirà per invocare un controllo democratico (ovvero politico). Il passaggio logico sarebbe: “Visto che il PM decide della libertà delle persone ma non è un giudice, deve rispondere delle sue linee guida al Parlamento (e quindi alla maggioranza di governo)”.
In Italia, l’Articolo 112 della Costituzione stabilisce che il PM ha l’obbligo di esercitare l’azione penale. Con le carriere separate, la pressione per passare a un sistema di discrezionalità dell’azione penale (come negli USA o in Francia) aumenterebbe. Se il PM può scegliere cosa perseguire e cosa no, chi stabilisce le priorità? Inevitabilmente il governo, attraverso l’indicazione dei reati “prioritari” da colpire.
In Francia il pubblico ministero è formalmente parte della magistratura, ma gerarchicamente subordinato al ministro della Giustizia. La Corte europea dei diritti dell’uomo ha più volte rilevato che il PM francese non è un’autorità giudiziaria indipendente dall’esecutivo ai fini della tutela delle libertà. Non è necessario copiare quel modello per avvicinarsi ad esso. Basta avviare una traiettoria che separi culturalmente e istituzionalmente il PM dal giudice e lo renda un “organo dell’accusa” distinto dall’ordine giudiziario.
Se è legittimo temere una “sudditanza psicologica” del giudice verso il PM anche se non è scritta da nessuna parte, è altrettanto legittimo temere che la separazione delle carriere possa rendere il PM più permeabile all’influenza dell’esecutivo, anche se la riforma non lo dichiara. Le costituzioni non sono solo testi. Sono equilibri dinamici. E modificare un equilibrio può produrre effetti che non sono scritti, ma sono prevedibili. Il rischio non è necessariamente un “colpo di stato” normativo, ma un lento scivolamento burocratico: un PM solo, separato dal giudice, è un PM più debole e, di conseguenza, più influenzabile da chi detiene il potere politico ed economico.
Dal punto di vista del SI, la separazione delle carriere in magistratura darebbe luogo a un processo più equilibrato. Di fronte all’avvocato della difesa non ci sarebbero più un giudice e un pubblico ministero appartenenti allo stesso ordine giudiziario, quindi potenzialmente alleati. Ma un pubblico ministero trasformato nell’avvocato dell’accusa e un giudice finalmente terzo. Separati, oltreché nelle funzioni, anche nelle carriere.
Partendo da questo punto di vista, dunque dal presunto difetto di equilibrio dell’attuale processo, ho osservato che la separazione delle carriere avrebbe, però, una conseguenza problematica: la divisione e quindi l’indebolimento del potere giudiziario di fronte al potere politico. Se da un lato vorrebbe determinare un maggiore equilibrio nel processo, dall’altro potrebbe determinare uno squilibrio nel rapporto tra i poteri dello stato. Tra i due rischi il più grave è il secondo. Perciò, nel post precedente ho titolato: Meglio una magistratura imperfetta, ma autonoma e indipendente.
Tuttavia, il punto di vista del SI è discutibile. Non è detto che la sua idea di un maggior equilibrio nel processo darebbe luogo a un processo più giusto. Perché in un tale equilibrio, l’avvocato della difesa manterrebbe il suo ruolo: quello di cercare e far valere tutte le prove che possono scagionare l’imputato o attenuare il giudizio su di lui. Invece, cambierebbe il ruolo del pubblico ministero. Diventerebbe opposto e speculare a quello dell’avvocato della difesa. Ossia l’avvocato dell’accusa, intento a cercare e far valere tutte le prove che possono far condannare l’imputato o infliggergli la condanna più severa. Terzo e imparziale sarebbe il giudice, che dovrebbe valutare tra le versioni delle due parti.
Quello che ne deriva è il classico processo all’americana. Dove la formalità dell’equilibrio processuale viene alterata dalla capacità dell’imputato di procurarsi e pagarsi il miglior avvocato.
Il processo secondo il modello italiano è davvero peggio del modello americano? No. Il nostro pubblico ministero, pur rappresentando l’accusa, non è l’avvocato dell’accusa. È il magistrato requirente, responsabile delle indagini preliminari, con dovere d’imparzialità al pari del giudice. Il PM deve trovare tutti gli elementi utili all’indagine, comprese le prove a favore dell’indagato. Fino al punto di poterne proporre egli stesso il proscioglimento.
Avere un pubblico ministero “giudice”, con la cultura giurisdizionale del giudice, che cerca la verità, vuol dire non avere un pubblico ministero “poliziotto” con una cultura repressiva, che cerca solo la vittoria. Se questo determina uno squilibrio, è a favore della difesa e non dell’accusa. È un elemento in più di garantismo.
Infatti, è il governo delle destre, quello che introduce sempre nuovi reati e inasprisce le pene, ad accusare la magistratura italiana di mettergli i bastoni tra le ruote. È questo governo a proporre la separazione delle carriere, a chiedere di votare SI. Per mettere più facilmente in carcere immigrati “criminali” e manifestanti “violenti”.
In definitiva, la possibile vittoria del NO al referendum salvaguarderebbe sia il miglior equilibrio nella divisione dei poteri, sia il miglior equilibrio nel processo.
Nelle campagne dei referendum costituzionali ricorre una polemica. Il Sì e il No si accusano specularmente di votare sul governo e non sul merito della riforma. L’accusa ha un fondo di verità, perché il giudizio sul governo è più semplice e immediato della valutazione di una riforma, che richiede analisi e competenza tecnica. Tuttavia, il fondo pretestuoso è più spesso, perché la riforma e il riformatore, in un dato contesto, sono parte dello stesso pacchetto. La separazione delle carriere in magistratura non è la stessa cosa se decisa da un ipotetico governo di sinistra guidato da Cesare Salvi o, come avviene, da un governo di destra guidato da Giorgia Meloni. E conta anche lo stato del Paese in cui deve realizzarsi la riforma.
Il governo in carica, che vuole riformare la giustizia, è un governo in costante conflitto con la magistratura. Un governo che mette i giudici alla berlina di fronte all’opinione pubblica con l’accusa di sabotare le politiche migratorie e della sicurezza “volute dagli italiani”. La presidente del consiglio detta ai magistrati i capi di imputazione e si indigna per le scarcerazioni. I giornali fiancheggiatori del governo praticano una campagna sistematica di delegittimazione e denigrazione della magistratura. Se la destra mette le mani nelle leggi costituzionali e ordinarie che regolano l’ordine giudiziario, lo fa per sottomettere i giudici. Nel voto referendario, questo dato non può essere ignorato.
Io sono comunque contrario alla separazione delle carriere. Perché, se anche il governo delle destre fosse bene intenzionato (e non lo è), i governi passano e prima o poi, il governo che vuole prevaricare la magistratura arriva. È fisiologico quando personalità di governo, amministratori regionali e locali finiscono sotto inchiesta. Cosa che avviene spesso, non perché la magistratura sia politicizzata, ma perché la corruzione politica e la criminalità organizzata sono fenomeni endemici nel nostro Paese. Riforma, governo e contesto nazionale, fanno parte tutti insieme del merito su cui si vota. Perché il risultato pratico è dato dalla combinazione di questi tre elementi e non solo da un testo scritto su carta bianca.
Forse in astratto, un giudice separato dal pubblico ministero potrebbe migliorare l’imparzialità del processo e la terzietà del giudizio. Ma prima della separazione dei poteri in una istituzione, viene la separazione dei poteri tra le istituzioni. Il primo requisito della imparzialità dei processi e della terzietà di giudizio è l’autonomia e l’indipendenza della magistratura. Separarne le carriere significa indebolirla di fronte al potere politico, quindi indebolire la separazione dei poteri. Meglio una magistratura imperfetta, ma autonoma e indipendente.
