La separazione delle carriere in magistratura implica il rischio che il pubblico ministero finisca sotto il controllo dell’esecutivo. I sostenitori della riforma dicono che questa paura è infondata, perché nella riforma il controllo dell’esecutivo sul PM non c’è scritto. Eppure, la riforma parte dal presupposto che, con le carriere unificate, il giudice subisca una sudditanza psicologica nei confronti del PM. Ma, nelle leggi costituzionali e ordinarie vigenti, questa sudditanza non è scritta da nessuna parte. Quindi, si può temere una situazione anche se non è formalizzata per iscritto in una norma. Allora, vediamo come può succedere, con la separazione delle carriere, che il PM sia sottomesso all’esecutivo.
Oggi il PM è parte dello stesso “ordine” del giudice. Questa appartenenza comune funziona da scudo: il PM gode della stessa indipendenza costituzionale del giudice. Una volta creato un corpo separato di “avvocati dell’accusa”, quel corpo diventa un’isola istituzionale. Nella storia del diritto comparato, un corpo di funzionari che esercita il potere punitivo dello Stato senza essere parte dell’ordine giudiziario tende a gravitare intorno al Ministero della Giustizia.
Anche se la riforma prevede un CSM dedicato ai PM, l’esecutivo detiene il potere di spesa. Se il pubblico ministero non è più “protetto” dall’ombrello unitario della Magistratura, il Governo può influenzarne l’azione attraverso la distribuzione dei fondi, la logistica o l’organizzazione degli uffici. Chi decide quali procure potenziare e quali lasciare senza personale? In un sistema separato, la voce del Ministro della Giustizia su questi temi diventerebbe molto più pesante.
Un PM in un corpo separato, senza il prestigio e l’autonomia simbolica della magistratura giudicante unificata, è più esposto a campagne mediatiche (“PM politicizzato”). Ha minor protezione dello status di “magistrato” tout court, è più vulnerabile a delegittimazioni pubbliche orchestrate.
Se il PM non risponde più alla cultura della “giurisdizione” (condivisa con i giudici), a chi risponde delle sue scelte? In democrazia, un potere senza controllo è inammissibile. Se il PM non è “controllato” dalla cultura del giudice, si finirà per invocare un controllo democratico (ovvero politico). Il passaggio logico sarebbe: “Visto che il PM decide della libertà delle persone ma non è un giudice, deve rispondere delle sue linee guida al Parlamento (e quindi alla maggioranza di governo)”.
In Italia, l’Articolo 112 della Costituzione stabilisce che il PM ha l’obbligo di esercitare l’azione penale. Con le carriere separate, la pressione per passare a un sistema di discrezionalità dell’azione penale (come negli USA o in Francia) aumenterebbe. Se il PM può scegliere cosa perseguire e cosa no, chi stabilisce le priorità? Inevitabilmente il governo, attraverso l’indicazione dei reati “prioritari” da colpire.
In Francia il pubblico ministero è formalmente parte della magistratura, ma gerarchicamente subordinato al ministro della Giustizia. La Corte europea dei diritti dell’uomo ha più volte rilevato che il PM francese non è un’autorità giudiziaria indipendente dall’esecutivo ai fini della tutela delle libertà. Non è necessario copiare quel modello per avvicinarsi ad esso. Basta avviare una traiettoria che separi culturalmente e istituzionalmente il PM dal giudice e lo renda un “organo dell’accusa” distinto dall’ordine giudiziario.
Se è legittimo temere una “sudditanza psicologica” del giudice verso il PM anche se non è scritta da nessuna parte, è altrettanto legittimo temere che la separazione delle carriere possa rendere il PM più permeabile all’influenza dell’esecutivo, anche se la riforma non lo dichiara. Le costituzioni non sono solo testi. Sono equilibri dinamici. E modificare un equilibrio può produrre effetti che non sono scritti, ma sono prevedibili. Il rischio non è necessariamente un “colpo di stato” normativo, ma un lento scivolamento burocratico: un PM solo, separato dal giudice, è un PM più debole e, di conseguenza, più influenzabile da chi detiene il potere politico ed economico.
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